理顺食品安全管理机制 提升食品安全治理能力

理顺食品安全管理机制 提升食品安全治理能力

民革许昌市委员会

“民以食为天、食以安为先”，民革许昌市委组成调研组，针对全市食品安全工作进行了为期两个月的专题调研，在调研中发现，我市食品安全形势平稳向好，但还存在一些亟待解决的问题。现将有关调研情况报告如下：

一、当前我市食品安全工作存在的主要问题

（一）脱管漏管现象突出，执法部门衔接不畅。部门监管职责不清，一些县（市、区）食品安全无执法部门监管。如农业部门监测到蔬菜等农产品在流通环节存在质量安全问题，按法律规定应移交工商部门处理，但由于农业部门不能提供作为证据使用的检测报告，造成工商部门无法处理，蔬菜农药残留超标处于无效监管状态。

（二）食品安全工作理念和执法理念亟待转变。个别执法部门将食品安全监管重心放在规范商户购销台账、设施和人员卫生等经营行为的监管上，而对耗力、耗时、耗钱的食品质量安全监管研究不够，精力和经费投入不足。

（三）执法能力亟待提高,业务培训、工作指导亟待加强。上级部门对下级部门业务培训、工作指导不足，且部分一线行政执法人员对食品安全标准、国家禁用的非食用物质的种类名称不熟悉，在“调查取证、固化证据、防止案件流失、确保公安部门及时有效介入”等方面的执法技能无法满足现实需要。

（四）个别部门对“属地管理”的认识有偏差。当前，个别执法部门对“属地管理”的认识有偏差，没有很好地履行 “属主”管理职责，成为纯粹的“督导者”，没有很好地利用自身的人、财、物、技资源，降低了食品安全工作实效。

（五）食品安全监管技术标准滞后。国家明令禁止使用、禁止添加的非食用物质、化学品，如豆皮、茶叶中可能添加或使用的王金黄、美术绿，国家至今没有建立明确检测标准，造成一些食品的质量安全监管无法开展。

（六）溯源监管不成体系，信息资源无法共享。工商、质监、食药监、农业、畜牧部门都有各自的食品安全追溯体系和信息管理系统，但各系统之间无法实现信息共享，生产、流通、消费环节无法实现无缝对接，形不成监管链条，降低了监管实效。

（七）有关执法部门对“改革意见”的理解有偏差，职责划分与现行法律法规有冲突。如，城管部门对“城管部门要做好食品摊贩监管执法工作”（国发〔2013〕18号）和“城管部门要做好食品生产加工小作坊和食品摊贩监管执法工作”（豫政〔2014〕28号）意见反响很大：“城管部门无技术力量，如何对小作坊和食品摊贩进行监管？”。其实这是对《国务院体制改革意见》（国发〔2013〕18号）规定“城管部门要做好食品摊贩监管执法工作”和《省政府体制改革意见》（豫政〔2014〕28号）规定“城管部门要做好食品生产加工小作坊和食品摊贩监管执法工作”的片面理解。另外，《改革意见》对部门职责的划分与《农产品质量安全法》和《省食品加工小作坊和食品摊贩管理办法》等法规有冲突。

二、对当前食品安全工作的几点建议

（一）制定《管理办法》，解决食品摊贩脱管问题。当前，一些地方对小作坊、食品摊贩（包括农产品摊贩）的监管处于真空状态，应借助改革出台规章制度，加强对食品摊贩的管理。综合考虑《国务院体制改革意见》（国发〔2013〕18号）规定“城管部门要做好食品摊贩监管执法工作”和《省政府体制改革意见》（豫政〔2014〕28号）规定“城管部门要做好食品生产加工小作坊和食品摊贩监管执法工作”的论述，其本意不是让城管部门监管食品加工小作坊和食品摊贩的食品安全，而是从发挥城管部门的城市管理资源优势出发，对食品加工小作坊的店外经营行为和食品摊贩的占道经营行为，以及不符合食品安全法律法规的经营行为进行监管。因此，小作坊和摊贩生产经营的食品的质量安全问题，仍由食品监督管理专业部门负责比较合适。为避免城管和相关食品安全监管部门对食品加工小作坊和食品摊贩监管职责思想认识上的混乱，解决长期以来存在的脱管、漏管现象，建议食品药品体制改革领导小组尽快研究制定《食品加工小作坊和食品摊贩管理办法》，对城管、食药监、农业、公安等部门的监督管理职责和执法协作流程（机制）进行科学界定与明确。

（二）转变工作理念，加强食品质量安全监管。在调查中发现，监管部门对生产、流通、消费环节的食品安全监管有认识上的误区。个别行政执法人员认为：在自己监管的环节，只要厂家、商户食品安全经营要件齐全（如生产经营设施、环境卫生、个人卫生和健康证、营业执照、生产经营许可证、检验报告等），索证索票、购销台账规范，部门监管就到位了，至于所经营的食品食物和所用的食品原辅材料是否符合食品安全标准，则是种养殖和食品生产加工环节监管部门的责任。食品安全的确是“产”出来的，但也是“管”出来的，正因为有下游监管环节对食品质量安全的“严监严管”，才能倒逼上游种养殖户和生产加工企业、小作坊坚守食品安全法律法规底线，才能倒逼上游监管部门严加监管。可以说，对商家食品安全生产经营行为的监管和食品质量安全的监管，二者缺一不可，而后者对食品生产加工经营企业、商户和摊贩的威慑力更大。因此，要转变工作理念，加大人财物投入，加强食品质量安全的监管。以“严管”促“严产”、以“严产”保“不管”。

（三）加强技能培训，提高食品安全监管实效。食品安全监管执法人员的技术水平、工作经验、业务素质直接关系着食品安全监管工作质量。当前，部分食品安全监管人员知识面较窄，跟不上食品安全监管形势需要，造成执法水平低、业务能力弱、选择抽检食品存在盲目性，确定的检测指标缺乏针对性，对生产经营者和对食物食品的“望问闻切”等监管缺乏实效性，增加了监管工作量，造成了资源浪费，扩大了监管成本；案件查处技能不足，造成证据链不完整，流失了刑事案件，助长了违法者的侥幸心理，弱化了监管的威慑力。建议市级监管部门加大对基层食品安全监管的技术支援力度，对食品安全监管人员进行技术、业务、法律、执法等方面的培训，加强基层监管工作指导，增强基层执法人员食品安全监管的针对性、实效性、技巧性和威慑力，提高一线执法人员的责任意识、履职能力和办案水平。确保“人管”有实效、有水平、规范化，“技管”有人才、有针对、常态化。

（四）加大科技投入，推动监管水平不断提升。当前，个别不法分子受利益驱动，食品制假制劣的手段越来越多样，手法越来越隐蔽，制假制劣从食品外部走向食品内部，从“表面”的物理手段走向“深入”的化学手段，而国家食品监管指标的设置、监管技术方法、监管技术装备和现有的监测技术标准，滞后于当前食品安全形势的需要。因此，完善食品监管技术和监测指标、检验标准的任务非常繁重。一是加大食品安全科技投入，通过“管学研”结合，组织大专院校、科研院所和部门业务骨干深入食品安全监管一线，与基层监管部门配合，查找监管漏洞，寻求最有效、最经济的监管识别技术方法。二是加大对基层的科研投入和工作激励，调动基层监管技术人员发现问题，寻找食品制假制劣的方法和手段的积极性。三是要加大投入，提升检测机构和一线监管人员的技术装备水平，并组织有关部门和公安机关研究编写《食品安全监管技术操作规程》，指导基层食品安全监管执法人员依照监管规程，有针对性地排查食品安全隐患，锁定疑似不安全食品，固定违法犯罪证据，减少监管的盲目性，减少无效或低效监管，避免人财物浪费。

（五）“打树宣教”结合，放大食品安全治理正能量。按照“法治、自治、共治、德治”的社会治理理念严厉监管，以餐饮店食材，农贸市场、城乡结合部食品摊点，食品加工小作坊和学校周边的“三无”食品及其食材批发来源地为重点监管区域，严厉打击违法犯罪活动，同时树立一批守法诚信生产经营典型，使守法诚信者得实惠，通过“抓两头带中间”，正反两面教育种养殖户和食品生产经营者自律互律，坚守道德底线。定期举办生动活泼的宣传教育活动，有针对性地宣传“违禁农药、兽药和化学品、非食用物质，食品添加剂使用”等食品安全知识及食品标签标示和商家索证索票、购销台账等食品安全监管常识，提高企业、商户和群众对假冒伪劣、有毒有害食品的识别、监督能力。实行食品安全有奖举报和情报搜集制度，鼓励社区食品安全监管员及广大居民举报制售假冒伪劣、有毒有害食品的不法企业、商户和个人。

（六）坚持改革创新，建立健全监督管理机制。要以提高食品安全监管效能为中心，建立健全五大管理机制。一是完善“消费→零售→批发→生产”责任追溯机制。建立统一的食品安全生产经营责任追溯体系和信息管理系统，完善监管链条，堵塞监管盲区。要通过索证索票、责任追溯机制的建立，加强准入管理，促使经营者为降低自身经营风险，自觉从正规渠道进货；促使生产者为自身利益，依法生产加工，自觉接受执法部门的监督管理。二是建立行业准入管理机制。建立严格科学的行业准入标准，提高小作坊、小餐饮、农产品摊贩和流通类、餐饮类食品摊贩的准入门槛，加强对食品和农产品流动摊贩的管理。三是建立行业信用管理机制。实现食药监、农业、工商、税务、金融、公安、法检等部门共享食品生产经营者的信用信息，将违法违规者列入道德信用黑名单，使违法违规者终身不得进入食品生产经营行业，并使其其他经济活动也因其不良记录受到阻隔和惩戒，增强违法成本。四是建立食品生产责任地区“财政垫付”罚金机制。通过让县（区）政府垫付违法生产者的罚金，激励流通和消费环节的所在地区监管部门加大对疑似不安全食品的判定与查处力度，推动食品安全“管”出来；促使食品生产者所在地政府加强源头管理，推动食品安全“产”出来，从而提高监管效能，减少监管人员，降低整体监管成本。五是明确“先属主后属地”监管机制。有关执法部门应遵照“先属主，后属地”等便于工作统筹、便于工作协调、方便解决问题、提高工作实效和切实发挥本部门资源优势（人、财、物、技）的原则，履行好食品安全监管职责。

（七）加快改革步伐，理顺食品安全监管体制。目前，我市食品安全体制改革架构已基本确立：市、县（市）食药监、工商、质监调整为同级政府工作部门；工商、质监部门的食品安全监管职能划归食药监部门；市食药监部门在魏都区、东城区、经济技术开发区和新区设立分局（派出机构）。食品药品体制改革没有现成的经验可以遵循，建议在今后的改革中，对“工作交接、人员编制、市区体制”等问题要予以重点关注：一是工作交接。建议从工商、质监、农业等部门挑选业务能力、工作能力强的干部，依照食药监部门的新职能，组建市、县食药监局领导班子和业务科室，防止工商、质监部门所积淀的工作技能和工作经验流失。二是人员编制。因受控编限制，建议各县（市）乡（镇）工商所可加挂食品药品监督管理所牌子，同时负责工商和食品药品监督管理工作。三是市区体制。市食药监局可实行“条机关、块街道、小分局、大检测中心”管理体制，确保“人、财、物、技”资源的合理配置和监管实效的提高。即市级机关按照职能配齐科室；街道办事处食药监所对辖区食品安全统一监督管理；选配业务能力强、会指导、善管理的干部充实到四个区分局；将市质检中心、市药品检验所、市疾控中心的食品检测业务整合在一起，成立许昌市食品药品检测中心。市食药监局监管任务重，需要的执法人员多，而人员编制又受控制，建议市、县两级质监、工商部门，包括城区各工商所部分食品安全业务骨干和魏都区食品安全监督所全部人员划转至市食药监局，与市食药监局食监所和药品稽查队的人员一起统一调配使用，各乡（街）食品药品监督管理所的办公地址可设在城区各工商所和四个区的部分乡或街道办事处。